土地使用權(quán)情況調(diào)研報(bào)告

報(bào)告屬性

報(bào)告正文

土地的國(guó)家所有與地上房屋的個(gè)人所有之間的矛盾，決定了中國(guó)的土地使用制度與房屋所有制度之間，必須建立有效的銜接機(jī)制。有的學(xué)者希望通過(guò)改變土地所有制形態(tài)，依靠土地私有化解決問(wèn)題；也有學(xué)者期望通過(guò)將土地使用權(quán)永久化，解決土地國(guó)家所有與房屋個(gè)人所有之間的矛盾。筆者想在這里，談?wù)勛约旱膸c(diǎn)思考。

土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)

土地所有制度與土地使用制度是一個(gè)完整的法律體系。從根本上來(lái)說(shuō)，土地所有制度來(lái)源于憲法規(guī)定，而土地使用制度則是在憲法授權(quán)之下，具體的權(quán)利義務(wù)安排。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》，土地使用權(quán)(居民用地)70年不變。但70年后，使用權(quán)人必須將土地交還給國(guó)家。如果地上房屋的使用年限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出70年，房屋所有權(quán)人是不是還必須交出土地和地上房屋呢？我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，土地使用權(quán)期滿的，使用者可以申請(qǐng)續(xù)期，并繳納出讓金，重新登記。這樣，房屋所有權(quán)人可能會(huì)面臨兩種選擇：要么繳納土地出讓金，申請(qǐng)續(xù)期；要么讓出自己的房屋，由國(guó)家行使土地所有權(quán)。不論何種選擇，對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)都是非常痛苦的事情。但既然土地國(guó)家所有，那么，土地使用權(quán)不可能永久化，房屋的所有權(quán)必然會(huì)受制于憲法上所規(guī)定的土地所有權(quán)。

另有一種情況是，當(dāng)房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處置？我國(guó)居民房屋折舊期限(不等于使用壽命)普遍為３０到５０年，這就使得房屋在不具有使用價(jià)值之后，房屋所有權(quán)人仍然擁有土地使用權(quán)。解決這個(gè)問(wèn)題的辦法相對(duì)簡(jiǎn)單，那就是盡量做到土地使用權(quán)期限與房屋使用的壽命相一致，當(dāng)土地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)自然滅失。我國(guó)當(dāng)前的土地使用制度借鑒了他國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，并且考慮到了中國(guó)的實(shí)際情況，具有一定的合理性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)逐步考慮將居民的商品房使用壽命與土地使用權(quán)期限有機(jī)結(jié)合起來(lái)。通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)土地使用權(quán)期限，增加房屋使用壽命，解決可能到來(lái)的矛盾。當(dāng)然，如果房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限，那么，在房屋不具有使用價(jià)值之后，應(yīng)當(dāng)允許原房屋所有權(quán)人繼續(xù)保留土地使用權(quán)，并且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，充分行使土地使用權(quán)。只有這樣，才能最大限度地保護(hù)原房屋所有權(quán)人的利益。

土地使用權(quán)續(xù)展與賠償

觀念問(wèn)題解決之后，我們還必須考慮以下三個(gè)問(wèn)題：

首先，土地使用權(quán)續(xù)展如何繳納土地出讓金？在我國(guó)，土地出讓金為一次性繳納，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在獲得土地使用權(quán)時(shí)，必須將土地使用權(quán)有效期內(nèi)的所有土地出讓金全部繳清。這一規(guī)定有利于保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益。但是，如果要求消費(fèi)者必須一次性繳納土地使用權(quán)續(xù)展的費(fèi)用(土地出讓金)，則會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。可以按照土地的價(jià)值，根據(jù)各地不同情況，制定計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，并且依照標(biāo)準(zhǔn)按年征收土地出讓金。如果房屋所有權(quán)人沒(méi)有及時(shí)繳納土地出讓金，則失去土地使用權(quán)。這種做法的缺點(diǎn)在于，當(dāng)一個(gè)社區(qū)若干房屋所有權(quán)人沒(méi)有按時(shí)繳納土地出讓金時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)是否有權(quán)收回該社區(qū)的土地使用權(quán)？在人口密集的商品房住宅樓里，這樣的問(wèn)題可能會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。可行的解決辦法是，建立一種集體談判機(jī)制，在土地使用權(quán)期滿時(shí)，由政府按期收回土地使用權(quán)，然后根據(jù)法律授權(quán)，由政府與業(yè)主委員會(huì)集體談判，談判的結(jié)果適用于所有的房屋所有權(quán)人。如果其中部分房屋所有權(quán)人沒(méi)有按照談判達(dá)成的協(xié)議履行土地使用權(quán)的續(xù)展合同，那么，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。這樣做，既可以把所有權(quán)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為債權(quán)問(wèn)題，在小范圍內(nèi)維護(hù)房屋所有權(quán)人的利益，同時(shí)又能在大的范圍內(nèi)解決土地使用權(quán)續(xù)展的問(wèn)題。

其次，政府有關(guān)部門(mén)提前收回土地使用權(quán)，對(duì)房屋所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)造成損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理？一般情況下，政府不能違反合同約定，擅自提前收回土地使用權(quán)。但如果是出于公共利益的需要，可以提前收回土地使用權(quán)，但是應(yīng)當(dāng)給予房屋所有權(quán)人合理的補(bǔ)償。

土地使用權(quán)續(xù)展期限和費(fèi)用

在解決土地使用權(quán)續(xù)展期限和費(fèi)用問(wèn)題時(shí)，我們必須堅(jiān)持以下三個(gè)原則：第一，統(tǒng)籌兼顧原則，充分考慮到一級(jí)市場(chǎng)上土地出讓金的計(jì)算依據(jù)和土地的保值增值情況，考慮到土地使用權(quán)人經(jīng)濟(jì)承受能力，考慮到前后規(guī)定的連續(xù)性；第二，有效利用原則，土地使用權(quán)續(xù)展期限和費(fèi)用的確定必須有利于土地的充分利用，必須考慮到土地的實(shí)際用途；第三，可持續(xù)發(fā)展原則，制度設(shè)計(jì)必須有利于土地的不斷增值，必須有利于財(cái)政收入的持續(xù)增加。

現(xiàn)在，不少人希望在內(nèi)地建立類(lèi)似于香港的土地批租制度。這是一種脫離實(shí)際的想法。作為典型的殖民地，香港在港英政府控制期間，為了從土地中汲取財(cái)政收入，創(chuàng)建了獨(dú)特的土地批租制度。在強(qiáng)調(diào)土地政府所有的前提下，為了確保政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和解決公共設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，將部分土地用名義地價(jià)的方式，租給一些機(jī)構(gòu)。其他大量的土地，公開(kāi)拍賣(mài)，并且將拍賣(mài)所得作為政府的財(cái)政收入來(lái)源。很顯然，這是一種帶有寄生性、權(quán)宜之計(jì)性質(zhì)的土地使用制度，內(nèi)地絕對(duì)不能盲目全盤(pán)照搬。

制度設(shè)計(jì)不周延可能會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題，中國(guó)的土地制度必須從長(zhǎng)計(jì)議。在不改變土地所有制的情況下，應(yīng)當(dāng)在土地出讓的過(guò)程中充分考慮到地上物的使用壽命，爭(zhēng)取做到土地使用權(quán)與地上物的使用壽命相統(tǒng)一。對(duì)于當(dāng)前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中已經(jīng)出現(xiàn)的房屋使用壽命與土地使用權(quán)期限不一致的問(wèn)題，可以根據(jù)國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，在土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。如果重新批租土地，或者進(jìn)行土地使用權(quán)的續(xù)展，必將導(dǎo)致土地使用權(quán)被房屋所有權(quán)所牽制，使得國(guó)家的土地所有權(quán)變得支離破碎，土地的效用難以發(fā)揮。

在明確了土地使用權(quán)期限之后，對(duì)那些地上建筑物具有長(zhǎng)久存續(xù)價(jià)值的，可以批準(zhǔn)土地使用權(quán)續(xù)展。但要取得新的土地使用權(quán)，必須繳納土地出讓金。否則，對(duì)于其他土地使用權(quán)人來(lái)說(shuō)就是不公平的。土地出讓金應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行計(jì)算。如果房屋所有權(quán)人不愿意繳納土地出讓金，則可以將地上建筑物捐贈(zèng)給國(guó)家，或者捐贈(zèng)給他人，由他人繳納土地出讓金。這樣的制度設(shè)計(jì)，并不是為了剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是為了防止在土地使用權(quán)續(xù)展中出現(xiàn)新的不公。假如土地使用權(quán)人只需要繳納工本費(fèi)，就可以繼續(xù)擁有土地使用權(quán)，那么，國(guó)家的土地所有權(quán)就會(huì)落空；假如土地使用權(quán)續(xù)展費(fèi)用只是土地的增值部分(土地使用權(quán)的費(fèi)用＝土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格－初次繳納的土地出讓金)，那么，國(guó)家的土地所有權(quán)仍然處于被虛化狀態(tài)。只有按照土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，重新繳納土地出讓金，土地使用權(quán)的價(jià)值才能得以體現(xiàn)。如果土地使用權(quán)人未按合同規(guī)定繳納土地出讓金，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

總之，在土地國(guó)家所有的前提下，公民只能擁有土地的使用權(quán)。如果土地使用權(quán)長(zhǎng)期存在，并且不受土地所有權(quán)約束，那么，土地的國(guó)家所有也就沒(méi)有了現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，在完善土地使用權(quán)的過(guò)程中，必須充分考慮到房屋所有權(quán)人的切身利益，必須在制度設(shè)計(jì)上處理好各方面的關(guān)系。在筆者看來(lái)，我國(guó)可以采取土地出讓金分期分批繳納的方式，隨時(shí)提醒房屋所有權(quán)人權(quán)利的期限和邊界，國(guó)家通過(guò)及時(shí)充分有效地行使自己的土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)物盡其用。在必要時(shí)，國(guó)家還可以征收不動(dòng)產(chǎn)稅，防止部分公民購(gòu)買(mǎi)房屋，囤積居奇，從中牟利。

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