開發宜居新城調研考察報告

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最近，國家發改委宏觀經濟研究院組織人員赴英國，對土地管理和城市空間開發規劃，特別是對開恩斯(milton keynes)和紐卡斯爾(newcastle)宜居城市規劃開發等方面進行調研考察。通過調研考察，筆者認為，英國開發宜居新城的特點與經驗，對當前創建宜居城市的××中心城區來說，可以從中得到一些有益的啟示。

一、英國新城建設開發的總體特點

以開恩斯為例，開恩斯位于倫敦(london)和伯明翰(birmingham)兩大城市之間，是1946年英國政府提出新建的32座城市中的一座。從1967年組建開恩斯開發公司到現在，其年均經濟增長速度為5%左右，城市入住人口達21.5萬人，服務業產值占城市gdp的70%。

開恩斯的開發之所以成功，除優越的區位條件、先進的組織方式之外，科學的規劃理念也是重要方面。

1、力求營造宜人的人居環境。新城的規劃設計充分體現以人為本的理念，如規劃中要求城市房屋的高度不得超過道路兩旁樹木的高度，有效減少了汽車噪音對市民生活的干擾，并使得建成后的開恩斯成為真正的森林城市。

2、重視資源的有效利用。開恩斯新城的規劃設計是依托現有資源而漸次展開的，并不是先在白紙上規劃，然后按照規劃設計大規模拆除地上的附著物和建筑物。這種規劃理念不僅體現了事物發展的延續性和繼承性，而且也節約了新城開發的成本。如開恩斯在開發原有的極具特色的灌木籬墻時，開發公司將它們都保留下來，并擴大它們的栽種面積;又如在規劃范圍內且已存在的城鎮和村莊，開發公司也是將其作為新城的一部分納入規劃中，并拓展它們承載的功能為新城服務。

3、重視歷史古跡的保護。歷史古跡是體現一個地區歷史發展的重要載體。在新城規劃中，對一些具有歷史意義和考古意義的建筑和建筑群，即便它們沒有被國家有關部門列為保護對象，也通過登記造冊予以保護。

二、建設規劃與組織體系的主要特征

1、設立新城建設委員會。該機構負責處理日常事務，研究新城開發中的重大問題并向國會和政府報告。在該機構下以各個擬開發地為單位成立非營利性的開發公司，具體負責新城的開發設計工作，同時賦予開發公司投資的職能。

2、采取合理的融資方式。新城開發不僅依靠社會和民間融資，而且政府給予財政資金的支持。政府的投入不是作為財政資助資金直接進入開發過程和直接劃撥到開發公司的帳戶，而是將財政資金轉入銀行帳戶后，委托銀行向開發公司貸款。這種融資方式，一方面為開發公司提供了開發新城的“種子資金”;另一方面也硬化了開發公司的預算。在開恩斯的開發過程中，政府給予開發公司40億英鎊的資金支持，有力地推動了開恩斯的開發。

3、選擇適當開發規劃地點。為達到中央政府的預期目標，開發地點的選擇非常重要。在開發前的相當長時期內，該區域的經濟增長速度非常緩慢，工業和人口比重也不斷下降。1966年開恩斯總人口僅為39050人，到1996年總人口已接近22萬人。優越的區位條件和交通條件是開恩斯成功開發的重要原因。

4、制定開發新城的發展方向。根據重建國家經濟架構的要求，提出開發城鎮空間結構中承擔的功能和發展方向。以開恩斯為例，對它南方的定位是為倫敦市民提供住房，而對北部的發展定位是為伯明翰等老工業區重建經濟架構提供新的載體。

三、宜居城市規劃的鮮明特色

紐卡斯爾市是英格蘭東北部的地區首府，總人口27.5萬人，曾經是英國重要的造船基地，歷經多年的轉型，現已成為英國重要的旅游城市，為歐洲第二個最有趣社交生活的城市。通過對紐卡斯爾、開恩斯兩城市的考察發現，其規劃與實施更注重對生態和歷史文化的保護、強調宜人居住和社區可持續發展，規劃的設計具有鮮明的特色：

1、強調可持續發展的理念。可持續發展是支撐宜居城市規劃的核心原則，其極為樸素的思想是通過規劃，確保每一個人的生活質量變得更好。為實現這個目標，政府提出要審慎利用資源，并盡可能對環境進行原生態性的保護。

2、注重社會的內聚力和包容性。英國空間規劃政策要求：不論是農村地區還是城市區域，空間規劃的設計均要注重社區的內聚力和包容性，注意開發對社區社會結構的影響，盡可能降低社會的不平等。

3、突出歷史環境保護在規劃中的重要性。城市的規劃設計不僅僅要保護文物古跡本身，而且還要保護周邊環境，維持文物古跡原有的面貌。負責歷史環境管理的官員參與規劃設計，并對空間規劃設計擁有一票否決權。

四、對我市創建宜居城市的啟示

1、加強宜居城市的規劃。規劃就如司機開車一樣，只有眼睛看得遠，才能在行進中減少“急剎車”，提高行進速度，避免事故的發生。宜居城市的建設，規劃要先行，要把創建宜居城市納入全市經 濟社會發展規劃之中，以超前的眼光和務實的理念搞好規劃，減少重復建設、盲目建設，提高城市的品位。

2、強化規劃的約束力和中長期的指導作用。英國任何開發行為都要得到規劃許可的需求，規劃具有很強的約束力。這種約束力一方面來自規劃的科學性和可操作性;另一方面來源于規劃修改程序的復雜性。現在一些地方的城市規劃不是科學性不夠，就是可操作性差，規劃的權威性受到挑戰。我市在創建宜居城市中，需要強化實施過程中的管理，對規劃結果進行評價，出具評估報告，并可以通過市人民代表大會“立法”等形式加以保護，實行規劃“一票否決”制。

3、構建合理的符合人居環境的空間。英國不論是新城建設還是舊城改造，其規劃都比較合理。××宜居城市的建設，需要進一步在改善人居生活質量上下功夫。一方面，要不斷改善城市區域間的道路、橋梁。市區道路擁擠是當前市民普遍關注的焦點，而造成交通擁擠的主要原因是橋梁。城區橋梁普遍存在橋面窄、橋頭兩端建筑物擁擠、車輛上下橋道路狹窄等問題，建議盡可能拆除橋頭兩端“橋頭堡”式的房屋，拓寬上下橋的通行道路;對城市繁華地段(如青龍、步步高、電信大樓、國光等)，設立過路“人行天橋”或“人行地下通道”;在中心城區適當的路段修建高架道路。另一方面，要充分利用城市中森林資源。城市森林是一種公共資源，是宜居城市的重要體現，××中心城區在這方面應該說是有優勢的。建議學習蘇州、桂林的經驗，盡可能地將城市中的“山”嚴格規劃，對現有傍山的房屋能拆除的盡量拆除，還公共資源于公眾，給公眾提供游玩和休閑的去處，提高宜居質量。

4、重視生態環境和歷史人文環境的保護。英國的空間規劃非常重視生態環境保護，在規劃中不僅要求保護歷史古跡本身，而且對歷史古跡周圍的環境也注重保護。我市原來規劃中對歷史環境的保護重視不夠，諸多極有價值的歷史古跡在城市開發建設中被破壞，建議在創建宜居城市的過程中，重新審視規劃理念，加大對生態和歷史人文環境的保護力度。

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